Une lettre de politique
foncière
: pourquoi ?
La Lettre de Politique Foncière est
une étape préalable de la réforme foncière.
Cette déclara-tion précise les orientations du
Gouvernement en matière domaniale et foncière.
Produit d’une large concertation et offrant une vision
d’ensemble pour l’amélioration de la gestion
des droits sur le sol, elle fonde une Politique Foncière,
cadre stratégique veillant à la cohérence
des inter-ventions publiques. Ces actions porteront sur des programmes
de sécurisation foncière en mi-lieu rural et urbain,
sur la préparation de nouveaux textes adaptés au
contexte économique, institutionnel et technologique actuel
et sur un plan national de formation aux métiers du
fon-cier.
Les orientations de la Politique
Foncière ont été présentées
et débattues avec l’Unité Techni-que de
Préparation du Programme National Foncier au sein de
laquelle des représentants de trois collèges
-élus, administrations, société civile-
ont exprimé leur position et apporté leur contribution.
La
Lettre de Politique Foncière est un document public,
accessible à tous et facilement consul-table. Elle est
destinée aux élus, aux acteurs du développement économique
et aux partenai-res techniques et financiers de l’Etat
malagasy.
1°) Etat des lieux de la régulation
foncière
Le constat
1. Transition foncière et recours à
l'Etat — Madagascar
est en transition foncière. La gestion foncière
traditionnelle semble reculer face à l’individualisation
et à la marchandisation de la terre. La terre devient
de plus en plus un bien marchand, qui s’exploite et s’échange
avec ou sans le consentement des autorités traditionnelles.
Ainsi, les citoyens malgaches se tournent vers l’Etat
et ses services fonciers pour faire valoir leurs droits sur
le sol. Un demi million de demandes d’acquisition de
terrains domaniaux sont déposées auprès
des services fonciers. Encore plus nombreux sont les ménages
qui souhaiteraient obtenir une reconnaissance écrite
de leurs droits fonciers.
2. Faible capacité
de délivrance de titres -— Face à cette
demande considérable, les services fonciers présentent
une très faible capacité à délivrer
des titres fonciers. Seuls 330.000 titres ont été établis
depuis un siècle et actuellement, le rythme de délivrance
d’actes stagne autour de 1.000 titres par an. Ainsi,
des demandes d’acquisition déposées depuis
un demi siècle demeurent sans suites tandis que la superficie
des propriétés titrées ne dépasse
pas un quinzième du territoire.
3. Rareté de l'enregistrement
des mutationsmutations — Les usagers accordent
peu d’intérêt aux procédures de mutation
qui leur semblent complexes et onéreuses. Au fur et à mesure
des ventes et des divisions, les énonciations des titres
tombent de facto en désuétude dans la mesure
où elles ne reflètent plus la réalité des
droits sur le sol. Ainsi, avec le temps, l’information
foncière gérée par les services fonciers,
concerne non seulement une faible proportion des biens mais
s’avère en complet décalage avec la réalité.
4. Coûts élevés
des opérations cadastrales cadastrales — L’immatriculation
foncière collective -le cadastre- présente l’avantage
d’une procédure plus simple, réalisée
sur place, mais cette procédure décidée
par les services de l’Etat s’accompagne d’un
coût relativement élevé, proche de Ar.
140.000 / ha (70 US $ / ha), au-delà des moyens de l’administration.
5. Paralysie du service public— Le
service public rendu par les circonscriptions déconcentrées
de l’administration foncière est jugé très
insatisfaisant par les usagers, au regard, notamment, des
longs délais pour l’obtention des documents
fonciers, tels les certificats juridiques. Les conditions
de travail des agents sont difficiles : les bâtiments
sont dans des états qui ne garantissent plus la conservation
des documents, les agents doivent parfois apporter leur propre
matériel de travail tandis que la détérioration
des plans et registres a désormais atteint un niveau
difficilement réversible.
6. Panne du dispositif actuelactuel — Malgré les
efforts entrepris jusqu’à présent par
le Gouvernement, lle constat conclut sur un système
d’immatriculation foncière individuelle en panne,
tandis que l’espoir d’une immatriculation foncière
généralisée grâce au cadastre
reste conditionné à l’octroi de subventions
par les agences d’aide. Dans les deux cas, les titres
deviennent obsolètes en raison de la rareté de
l’enregistrement des mutations et l’on peut douter
de la capacité réelle des services fonciers,
dans leur forme actuelle, à gérer l’ensemble
des terres agricoles et urbaines de Madagascar.
Les conséquences de
la crise foncière
7. Insécurité foncière
généralisée généralisée — Faute
de régulation foncière communautaire et en raison
de la faible capacité des services fonciers, un sentiment
d’insécurité foncière s’est
propagé sur l’ensemble du territoire. Peu de citoyens
sont assurés de leurs droits sur la terre et nombreux
sont ceux qui craignent une tentative de spoliation capable
d’activer l’aboutissement d’un dossier d’immatriculation
foncière.
8. Développement des conflits fonciers— Ce
contexte d’incertitude généralisée
favorise le développement des conflits pour la maîtrise
du sol, surtout quand la survie d’un groupe familial
tient à l’exploitation d’une parcelle.
9. Corruption -L’immatriculation
ne peut plus fonctionner sans apport financier du requérant.
La location de véhicules, le défraiement des
topographes, le financement de la commission de reconnaissance
domaniale et l’achat de la papeterie comptent parmi
les principaux postes de dépense supportés
de fait par les usagers. Le volume considérable des
demandes face à la très faible capacité d’établissement
de titres fonciers entraîne également une situation
favorable au monnayage des actes administratifs.
Les impacts
de la crise foncière sur la vie économique et
sociale
10. Réticences à l'investissement
- L’investissement privé est contrarié par
l’imbroglio sur le foncier : les producteurs ruraux ne
sont pas incités à des investissements durables
sur leurs terrains. Ils n’ont aucun intérêt à bonifier
des parcelles dont ils ne sont pas assurés de l’exploitation à long
terme. Le reboisement dont le pays a le plus grand besoin est
condamné par cette incertitude, comme le paiement des
redevances sur l’eau ou tout investissement permettant
d’améliorer la productivité des champs.
Les entrepreneurs ne peuvent se risquer à investir en
infrastructures productives ou commerciales tant que leurs
droits sur une parcelle ne sont pas garantis de manière
transparente et fiable. Certains projets de développement
annulent leurs intentions de financement quand le statut juridique
des terrains n’est pas clarifié.
11. Dégradation du
climat social - — La prolifération
des conflits sur la terre nuit au climat social et au maintien
de l’ordre public.
12. Encombrement des tribunaux
-Les litiges fonciers comptent parmi les affaires les plus
nombreuses portées devant les tribunaux et contribuent à la
saturation des juridictions et au dysfonctionnement de la
justice.
13. Blocage de la décentralisation
-— Le développement des collectivités territoriales
est freiné par l’absence d’une cartographie
claire et régulièrement mise à jour des
occupations du sol et des droits sur la terre. Aucune fiscalité foncière
locale ne peut être organisée et les budgets communaux
restent dépendants des subventions accordées
par le niveau central.
14. Perte de crédibilité de
l'Etat - — De fait, l’essentiel
des terres agricoles et urbaines n’est plus géré par
l’Etat et partant, la crédibilité de l’Etat
et de ses services fonciers se dégrade proportionnellement à la
baisse de qualité du service public.
Les causes
de la crise foncière
15. Les usagers ignorent la loi — Cette
explication est contestable. Les lois qui régissent
l’accès à la terre sont compliquées,
elles se cumulent depuis plusieurs décennies, sont partiellement
mises à jour et sont essentiellement rédigées
en français. Rares sont les citoyens qui peuvent avoir
accès à l’ensemble de ces textes, en comprendre
l’esprit et les procédures.
16. La procédure d'immatriculation
foncière est longue, complexe et coûteuse— Cette
procédure aboutissant à l’immatriculation
individuelle des terres compte 24 étapes et nécessite
l’intervention de nombreux corps de l’administration.
Le dossier remonte aux plus hauts niveaux de l’administration.
Le Président du Faritany, le Ministre chargé des
Domaines et le Premier Ministre sont les seules autorités
habilitées pour approuver les actes d’attribution
des terrains domaniaux : seules 8 personnes peuvent signer
des titres attendus par un demi million d’usagers. Ainsi
s’explique le coût moyen pour l’obtention
d’un titre estimé à 3.000.000 Fmg et des
délais parfois supérieurs à une quinzaine
d’années. Cependant, la procédure d’immatriculation
foncière et l’inscription au livre foncier consistent
en une reconnaissance de droits réalisée directement
de l’Etat vers le citoyen. Les services fonciers doivent
s’assurer de la légitimité de la demande
du requérant et de l’effectivité de la
mise en valeur, ce qui nécessite une série de
contrôles minutieux et aboutit forcément à une
procédure compliquée et chère.
17. Les services fonciers sont démunis
et saturés— En 10 ans, les circonscriptions
domaniales et topographiques ont perdu un quart de leurs effectifs
; le renouvellement des effectifs est préoccupant. Les
budgets de fonctionnement alloués aux circonscriptions
sont dérisoires ; certaines doivent fonctionner avec
moins de Ar. 400.000 (200 US $) par an. Le matériel
n’est plus renouvelé depuis plusieurs décennies.
18. Une explication de fond
:— Selon le principe de domanialité, l’Etat
dispose de l’ensemble des terres non immatriculées
ni cadastrées et devrait les gérer, sans ressources
financières et sans compétences suffisantes.
Ce principe tend à ignorer les droits de jouissance
précédents et fait de l’Etat le propriétaire
unique, mais démuni, de la plus grande partie du territoire
national. La mise en œuvre de ce principe induit un schéma
domanial extrêmement pyramidal : la reconnaissance de
droits sur le domaine privé national s’effectue
par le biais de 29 services déconcentrés, affaiblis
et encombrés, censés servir la demande de millions
de requérants. Ce processus de reconnaissance des droits
sur la terre, effectué directement de l’Etat vers
le citoyen, le conduit inéluctablement à sa propre
faillite. Le schéma domanial ne s’appuie sur aucun
intermédiaire entre l’Etat central et l’usager.
Les notaires sont rares et ne sont pas assermentés en
matière foncière, tandis que l’on ne compte
pas plus de 25 cabinets de géomètres libres assermentés.
19. L'amélioration
du service public foncier passe par un changement de l'approche
et par l'adoption d'un nouveau système de gestion foncière
et domaniale.
Réponses citoyennes
à la crise foncière et enjeu de la réforme
foncière
20. Droit foncier local - Face à la
crise foncière, les usagers ont inventé un droit
foncier local par défaut, fait de « petits papiers ».
Ces actes sous seing privé, enregistrés par les
démembrements locaux de l’Etat -fokontany et communes-,
sont conçus de manière identique sur l’ensemble
du territoire, malgré l’absence de normes nationales.
La plupart des parcelles agricoles ou urbaines font l’objet
de cette gestion foncière locale réalisée
au quotidien et au moindre coût. Ces « petits papiers » accompagnent
systématiquement les transactions sur la terre.
21. Faible portée juridique des "
petits papiers " -Le sentiment
de sécurité foncière que confèrent
ces « petits papiers » reste faible. Les usagers
ont conscience des limites juridiques de ces actes : la reconnaissance
est locale, elle ne préserve pas de tentatives de spoliation
provenant de l’extérieur.
22. Rapprocher le légal et le légitime
- L’enjeu de la réforme foncière doit
donc être de réconcilier la légitimité des
pratiques foncières de millions d’acteurs locaux,
avec la légalité de textes réglementaires
d’une application chère et compliquée.
Il s’agit de rapprocher des lois conçues au niveau
central mais peu utilisées aux échelons locaux,
de pratiques généralisées à l’échelle
locale et à faire reconnaître par les pouvoirs
publics. Dans cette optique, la décentralisation permet
de reconsidérer les modalités de la gestion foncière.
2°) Cadre institutionnel : une
lettre en cohérence avec les orientations nationales
et sectorielles
La Lettre de Politique Foncière s'inscrit dans les orientations
politiques du Gouvernement précisées par :
23. " Madagascar naturellement
! " & politique générale de l'Etat pour
2005 - La vision formulée par SEM. le Président
de la République, intitulée « Madagascar
naturellement », affirme parmi ses premiers objectifs
le « passage d’une économie de subsistance à une économie
de marché ». Par ses effets positifs sur la sécurisation
des investissements, la Politique Foncière est l’un
des principaux leviers susceptible de favoriser cette évolution.
La mise en œuvre du Programme National Foncier aura un
impact sur plusieurs programmes nationaux prioritaires de la
politique générale de l’Etat pour 2005
: Bonne Gouvernance, Décentralisation et Déconcentration,
Environnement, Agriculture, Elevage et Pêche, Développement
du Secteur Privé. Le renforcement de la capacité des
communes, par la mise en place d’une nouvelle structure
de financement, et la modernisation du service des Domaines
figurent parmi les objectifs assignés par le Président
au Gouvernement.
24. Le Document de Stratégie de Réduction
de la Pauvreté - Le DSRP révèle
le haut degré de priorité accordé par
le gouvernement à la problématique foncière.
Il recense parmi les facteurs déterminants de pauvreté le
difficile accès à la terre, conséquence
d’une « imprécision des droits fonciers
et de la structure de l’administration foncière ».
Le régime foncier et les droits de propriété sont
jugés insuffisants pour favoriser l’investissement
et l’amélioration de la productivité agricole.
La rareté des titres est considérée comme « une
barrière à l’accès au crédit
dans la mesure où les biens immobiliers constituent
les principales garanties exigées par les banques ».
Le DSRP affiche des objectifs gouvernementaux ambitieux (définition
de la politique foncière, modernisation des services
fonciers, conception de modalités de gestion du domaine
privé national par les collectivités,…) à mettre
en œuvre dans le cadre d’un Programme National Foncier,
selon une démarche concertée favorisant un débat
avec toutes les parties impli-quées.
25. La Lettre de Politique de Développement
Rural - La Lettre de Politique de
Développement Rural (LPDR) préconise une stratégie
de développement qui vise notamment à encourager
l’investissement et garantir l’accès au
foncier, plus particulièrement dans les zones agricoles à fortes
potentialités.
26. Le Plan Directeur Quinquennal
pour le Développement Rural (2004 / 2009)
- Le document de planification du ministère en charge
des Domaines prévoit, dans le cadre « de l’établissement
d'un environnement favorisant le soutien d'un développement
rural axé sur le marché […] d’accélérer
la réforme des titres fonciers ».
27. Le Plan d'Action pour le Développement
Rural -Ce plan d’action, en
cours de mise à jour, constitue le cadre général
de mise en œuvre de la politique de développement
rural. Il oriente les projets et programmes de développement
rural et incite à « assurer une bonne gestion
du monde rural par la définition et la mise en œuvre
des réformes institutionnelles et du cadre réglementaire ».
Le PADR indique que la réalisation de cet objectif passe
notamment par « l’actualisation de la législation
foncière pour faciliter l’acquisition des terres
et mettre en place des structures d’accompagnement » et
par la « mise en place d’une taxe foncière ».
3°) Objectifs de la Politique
Foncière
28. Finalité -La Politique
Foncière a pour finalité une gestion foncière
favorable :
- à l’investissement
privé national et étranger,
- à la production agricole,
- à la gestion, la protection, la restauration et le
renouvellement des ressources naturelles,
- au développement des collectivités territoriales
décentralisées par la mise à disposition
d’outils de gestion territoriale et de fiscalité,
- au renforcement de la cohésion sociale au niveau local
et communal.
29. Objectif principal -L’objectif
principal est de répondre à la demande massive
en sécurisation foncière, dans de brefs délais
et à des coûts ajustés au contexte économique,
par la formalisation des droits fonciers non écrits
et par la sauvegarde et la régularisation des droits
fonciers écrits.
30. Objectifs spécifiques
- La Politique Foncière s’articulera autour d’un
cadre législatif rénové, d’un processus
de décentralisation de la gestion foncière, de
la modernisation des outils et de la formation de nouvelles
compétences.
31. Un nouveau cadre institutionnel et législatif
sera conçu et mis en œuvre.
Il porte sur une révision
du système domanial et foncier, sur l’adoption
de nouvelles lois adaptées au fonctionnement social
et économique des milieux ruraux et urbains afin de
permettre une véritable simplification des procédures.
Il reposera en partie sur des interventions de professionnels
de statut privé. Ce nouveau cadre législatif
proposera une adaptation de la réglementation aux nouvelles
technologies.
32. Décentralisation -La
modernisation du système domanial et foncier tiendra
compte de l’évolution de l’organisation
administrative territoriale et en particulier du processus
de décentralisation, en répartissant les compétences
de gestion de la terre et des ressources entre les services
déconcentrés de l’Etat et les collectivités
décentralisées. La loi favorisera les formes
de partenariat public-privé, par le recours systématique
aux professions auxiliaires de l’administration et
l’appui des partenaires techniques et financiers susceptibles
de mettre en œuvre les nouvelles procédures.
33. De nouveaux outils, tenant compte des
avancées technologiques en gestion de l'information
al-phanumérique
et géographique,
seront mis à disposition des acteurs de la Politique
Foncière. L’équipement des services topographiques
et des conservations foncières sera systématiquement
modernisé et informatisé en tenant compte des
besoins définis pour permettre la mise en applica-tion
de la nouvelle législation. Le fonctionnement et la
maintenance de ces nouveaux équipements seront considérés
en fonction d’une restructuration des services fonciers.
Les collectivités territoria-les seront également
appuyées pour des investissements en équipements
appropriés. Le fonction-nement de ces équipements
aux collectivités sera, à terme, à la
charge des budgets communaux.
34. Des compétences, nouvelles et
supplémentaires, seront rendues
disponibles pour la mise en œuvre de la Politique Foncière.
Des programmes d’appui permettront de renforcer les professions
auxiliaires de l’administration (géomètres
libres assermentés) en termes de mise à jour
des compétences et d’appuis à la création
d’entreprises privées. Des programmes de formation
professionnelle permettront de renforcer les capacités
des communes rurales et urbaines en matière de gestion
domaniale et foncière décentralisée. Des
formations diplômantes seront instituées sur convention
avec des établissements secondaires et universitaires.
3°) Orientations et axes
stratégiques de la Politique Foncière
Quatre
axes stratégiques
35. La Politique Foncière repose sur
quatre axes stratégiques :
I. la restructuration, la modernisation et l'informatisation
des conservations foncière et topographi-que ;
II. l'amélioration et la décentralisation de la
gestion foncière ;
III. la rénovation de la réglementation foncière
et domaniale ;
IV. un programme national de formation aux métiers du
foncier.
Les paragraphes suivants détaillent le
contenu de ces quatre axes stratégiques.
Restructuration, modernisation
et informatisation des conservations foncière et to-pographique
36. Objet - Cet axe a pour objet
l’amélioration du service public de garantie de
la propriété et d’information foncière
au profit des détenteurs de titres et des acquéreurs
de terrain domanial.
37. Actions.
- Mesure d’urgence, les archives foncières seront
sauvegardées. Des travaux de numérisation et
de digitalisation seront contractualisés auprès
d’opérateurs spécialisés.
- Les équipements des services domaniaux et topographiques
feront l’objet d’une importante modernisation par
l’acquisition de matériels informatiques et de
mobiliers adéquats, la rénova-tion et la construction
de bâtiments.
- Un processus de régularisation des occupations et
de mise à jour des titres fonciers et des plans topographiques
sera conçu et engagé rapidement afin de faire
correspondre le nom du ti-tulaire du titre au nom du ou des
occupants actuels des parcelles titrées. Des opérations
de ré-fection de documents de repérage seront
entreprises afin d’améliorer la qualité des
informa-tions sur la disponibilité de terrains présumés
domaniaux.
38. Mesures d'accompagnement.
- Les services de conservation seront restructurés selon
différentes modalités de partenariat en-tre les
secteurs public et privé.
- Afin de subvenir aux charges de maintenance des équipements,
des dispositions seront prises pour affecter tout ou partie
des recettes perçues par les services fonciers régionaux à leur
fonc-tionnement. Sans cette disposition, la rénovation
des équipements des services fonciers serait caduque.
- Des formations professionnelles seront réalisées à l’attention
des agents afin d’ajuster leurs ca-pacités aux
nouveaux outils.
Amélioration
et décentralisation de la gestion foncière
39. Objet - Cet axe a pour objet
la mise en œuvre d’un dispositif juridique et institutionnel
local, renforçant les capacités des collectivités
décentralisées, afin de répondre à la
forte demande en documents garantissant la sécurité foncière
de leurs détenteurs.
40. Actions.
- Une administration foncière de proximité, le guichet
foncier communal et/ou inter-communal, sera créée
; elle sera chargée de la délivrance et de la
mutation de certificats fonciers se-lon trois modalités
possibles. Les collectivités seront informées
de ces trois modalités et procè-deront au choix
du mode de sécurisation foncière :
• Dotation à la commune et démembrement
du titre-mère au nom de la commune, en certificats de
propriété individuelle suite à une constatation
des occupations par une commission de reconnaissance locale
et à l’approbation par le Maire d’un acte
de re-connaissance de propriété aux occupants
;
•
Opérations cadastrales
: opération physique de
délimitation des parcelles individuel-les par une brigade
topographique, puis en fonction du choix des collectivités,
déli-vrance de certificats d’occupation foncière
ou aboutissement de la procédure jusqu’à l’obtention
du titre foncier (opération juridique de consécration
des droits par un tribunal terrier suivie d’une opération
administrative d’enregistrement des droits sur le livre
fon-cier). Ce mode de sécurisation foncière reprend
les principes des sécurisations fonciè-res relative
(SFR), intermédiaire (SFI) et optimale (SFO) ;
•
Cadastre citoyen : délimitation d’une aire de
sécurisation foncière et constatation des occupations
selon une procédure publique et contradictoire par une
commission de re-connaissance locale. Des certificats fonciers
seront délivrés sur cette base. Les usa-gers
qui le souhaiteront pourront transformer leur certificat en
titre foncier selon des procédures simplifiées à concevoir.
-Les guichets fonciers seront équipés et leurs
agents -conservateur municipal et médiateur mu-nicipal-
seront formés à la manipulation de SIG et à l’utilisation
d’un manuel de gestion fon-cière décentralisée.
- Afin de sécuriser également les ressources
exploitées de manière collective (pâturages,
fo-rêts,…) et parfois gérées par
une autorité communautaire, les guichets fonciers seront
compé-tents pour la mise en œuvre pratique de la
Gestion Locale Sécurisée (GELOSE).
- Des Plans
Locaux d’Occupation Foncière (PLOF)
seront réalisés pour chaque commune. Ils consisteront
en une carte numérisée des limites territoriales
des collectivités et du patrimoine foncier de l’Etat,
de la commune et de ses habitants sur le territoire d’une
commune. Cette carte des statuts juridiques de la terre portera
sur les espaces utilisés par des individus ou par des
communautés. Elle sera mise à jour par le guichet
foncier et le service topographique ré-gional, et se
substituera progressivement au plan de repérage. Elle
sera accessible à chacun.
41. Mesure prioritaire
- La mise en œuvre des guichets fonciers est conforme
aux lois actuellement en vigueur. Elle mérite néanmoins
d’être codifiée en premier lieu, notamment
pour formaliser la valeur juridique du certificat foncier.
42. Mesure d'accompagnement -• Un
dispositif d’amélioration de la fiscalité locale par la rationalisation des perceptions sur la base d’une
cartographie foncière rénovée sera conçu.
•
Une capacité de formation aux échelles locales
et régionales sera mise en place afin de renforcer les
compétences des opérateurs privés, des
services fonciers régionaux et des municipalités.
•
Les procédures de sécurisation foncière
actuellement en vigueur (immatriculation indivi-duelle, opérations
cadastrales, gestion locale sécurisée,…)
restent valides.
Rénovation de la réglementation
foncière et domaniale
43. Objet - Conformément
aux besoins et attentes de la population, cet axe a pour objets
l’adaptation des lois au nouveau système domanial
et foncier basé sur un principe de décentralisation
et la ré-gularisation d’anciens statuts juridiques
sans correspondance aujourd’hui avec la réalité de
l’occupation et de la gestion des terrains. Il est prévu
par ailleurs l’adoption de décrets et d’arrêtés
fixés en perspective d’une meilleure prise en
compte des nouvelles technologies.
44. Actions -Un
processus de rénovation de la réglementation
foncière et domaniale permettra de revisiter les textes
existants ou de concevoir de nouveaux textes correspondants, à titre
indicatif, aux points sui-vants :
- Détermination de la valeur juridique des documents
fonciers informatisés ;
- Conception d’une procédure de régularisation
des titres non mis à jour ;
- Révision des modes de réalisation des plans
réguliers en fonction de nouvelles technologies ;
- Clarification des prérogatives du chef de région
pour la validation de l’arrêté de dotation
;
- Détermination de la procédure d’obtention
de certificats fonciers ;
- Elaboration des règles juridiques relatives déterminant
le rôle, le fonctionnement et le statut des commissions
de reconnaissance locale ;
- Elaboration des règles juridiques relatives déterminant
la valeur juridique du certificat foncier (notion d’incontestabilité)
;
- Conception d’une procédure de transformation, à la
demande de l’usager, du certificat d’occupation
foncière en titre foncier ;
Par ailleurs, les textes de 2003 visant à faciliter
l’accès de la propriété aux investisseurs étrangers
devront faire l’objet d’une étude d’impact
afin d’en vérifier la portée réelle
et de formuler d’éventuels aménagements
législatifs.
45. Mesures d'accompagnement • Le public sera mieux informé de la législation
et de la réglementation foncière et doma-niale.
Un code domanial et foncier, régulièrement mis à jour,
sera largement diffusé auprès des acteurs de
la sécurisation foncière. Les documents liés à la
gestion foncière décentra-lisée -Plan
Local d’Occupation Foncière, manuel de gestion
foncière décentralisée, guide de l’usager
du guichet foncier- seront rendus disponibles auprès
des collectivités territoria-les et des services fonciers
déconcentrés. Ces documents seront traduits en
malgache et seront d’un accès facile.
•
Un plan d’information et de communication sera élaboré.
Plan National de Formation
aux Métiers du Foncier
46. Objet - Cet axe a
pour objet la création ou le renforcement des compétences
nécessaires à la mise en œuvre de la Politique
Foncière. Face à la rareté ou à la
suppression de formations en la matière, elles devront
répondre à une demande nouvelle et importante
en matière de topographie, de système d’information,
de droit foncier, de médiation foncière et de
gestion des conflits.
47. Actions -
Les formations envisagées s’inscrivent à différents
niveaux : formation des acteurs locaux de la sécurisation
foncière, formation professionnelle et technique,
formation universitaire. Un bilan de compétences des
professions et institutions mobilisables pour la mise en œuvre
de ces programmes de formation sera réalisé.
A partir de cet état des lieux, des plans d’adaptation
des compétences des professionnels et des acteurs
de la sécurisation foncière seront proposés
; les formations correspondantes seront organisées
en partenariat avec les institutions de formation compétentes
et les employeurs potentiels (organisations professionnelles,
collectivités locales, bu-reaux d’études
privés, etc.).
48. Trois niveaux de formation sont prévus
:
- Formation
des acteurs locaux : La formation des acteurs locaux du foncier,
collectivités décen-tralisées
ou organisations paysannes, relève d’opérateurs
privés ou parapublics, mobilisés sur contrat
et titulaires d’un agrément garantissant leur
capacité de formation à la gestion foncière.
-Formation professionnelle et technique : Les institutions
et individus intervenant dans la chaîne foncière
devront procéder à une mise à jour de
leurs compétences afin de maîtriser de nouvel-les
technologies. Des formations professionnelles et techniques à cycle
court seront conçues. Elles concernent les agents des
conservations foncières et topographiques et la profession
des géomètres.
- Formation universitaire : Des modules de formation seront
mis en œuvre au sein des universi-tés et des grandes écoles
habilitées à des formations diplômantes
en sciences sociales et juri-diques, en outils topographiques,
télédétection et systèmes d’information.
49. Mesures d'accompagnement
- Une Plate-forme de formation aux métiers du
foncier sera créée sur convention entre l’Etat
et les établissements de formation de la capitale et
des provinces, publics et privés. Cette plate-forme
sera chargée de la conception de modules de formation
répartis entre différents établissements
en fonction de leurs spécialités. Elle comprendra
:
- les opérateurs privés pour la formation et
l’appui-conseil aux acteurs locaux de la sécurisation
foncière ;
- les établissements de formation à vocation
technique pour des modules de formation profes-sionnelle à l’attention
des opérateurs et des professionnels du foncier ;
- les établissements d’enseignement supérieur
et universitaire pour des formations diplômantes destinées à sanctionner
des cursus plus longs pour cadres et techniciens.
4°) Mise en oeuvre de la Politique
Foncière
L’Observatoire du Foncier
: organisme d’orientation, de suivi et de production
d’informations
50. Maîtrise d’ouvrage - Le Ministère
de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche
assure la maîtrise d’ouvrage du Programme National
Foncier par le biais de la Direction des Domaines et des Servi-ces
Fonciers. Il est chargé de la supervision des réalisations
du maître d’œuvre. Il veille au bon dé-roulement
du Programme National Foncier et vérifie la conformité de
l’engagement des dépenses.
51. Orientation et suivi - L’Observatoire du Foncier
est un organe consultatif informel, au service du maître
d’ouvrage, chargé de deux fonctions :
-
observation régulière des orientations et
des activités du Programme National Foncier ;
- observation des systèmes fonciers et de l’impact
des interventions du Programme National Foncier.
Afin
de réaliser ces deux fonctions, l’Observatoire
du Foncier est constitué :
- d’un Comité d’Orientation
et de Suivi (COS) ;
- et d’une Cellule d’Informations et de Suivi-Evaluation
(CISE).
52. Comité d’Orientation
et de Suivi - Le
Comité d’Orientation et de Suivi vérifie
la cohérence des activités du Programme National
Foncier avec les orientations de la Lettre de Politique Foncière.
Il examine le programme de travail et les rapports préparés
par la cellule exécutive du Programme National Foncier.
Organe consultatif, il émet des avis et formule des
recommandations à l’attention du maître
d’ouvrage. Il est composé de représentants
du MAEP et de la DDSF, des autres ministè-res concernés,
des élus et de la société civile. Les
bailleurs de fonds soutenant le Programme Na-tional Foncier
seront membres de ce Comité d’Orientation et de
Suivi.
53. Cellule d’Informations et
de Suivi-Evaluation - La
Cellule d’Informations et de Suivi-Evaluation est chargée
de la mise en œuvre des études d’accompagnement
et du suivi-évaluation du Pro-gramme National Foncier,
nécessaire à la mesure des effets du programme
et de la performance de la cellule exécutive. Cette
cellule est animée par un à deux cadres ; les études
d’impact, les éva-luations et les audits font
l’objet de passations de marchés auprès
d’opérateurs spécialisés.
54. Pilotage unique - Par souci de mise en cohérence
des différents soutiens, le Comité d’Orientation
et de Suivi intégrera les représentants des partenaires
financiers et fonctionnera sous forme de sessions régulières.
Le Programme National
Foncier : organisme d'exécution
55. Maîtrise d’oeuvre -
Le Programme National Foncier est chargé de la mise en œuvre des quatre
axes stratégiques de la Politique Foncière. Il
est le maître d’oeuvre de la Politique Foncière.
56.
Cohérence politique et cohérence des appuis — Le
Programme National Foncier fédère les diffé-rents
soutiens accordés par les agences d’aide publique
et privée au développement afin de pré-server
la cohérence et les orientations de la Politique Foncière.
57. Statut -
Au cours de la phase de démarrage,
le Programme National Foncier est intégré à la
Direc-tion des Domaines et des Services Fonciers. Il est animé par
une Cellule Exécutive, constituée de consultants
privés, d’assistants techniques et d’agents
de la fonction publique. Afin de renforcer son efficacité dans
la phase d’extension, le Programme National Foncier disposera à terme
d’un statut favorable à la création d’un établissement
public, sous tutelle du ministère chargé des
Domaines et des Services Fonciers. Il disposera d’une
capacité de gestion autonome et fonctionnera essentiel-lement
sur contrats de délégation de la gestion des
financements et des interventions. La phase de démarrage
sera mise à profit pour la conception de ce statut,
correspondant à l’ampleur des inter-ventions.
58. Organigramme -
Le Programme National Foncier est dirigé par un Coordonnateur National, ap-puyé par
un ou plusieurs assistants techniques nationaux et internationaux,
dont les compétences sont spécifiées selon
un organigramme fonctionnel.
Les phases
La mise en œuvre de la Politique Foncière par le
Programme National Foncier se déroulera en trois phases
:
59. 1 - Phase préparatoire - La phase préparatoire,
en cours, a pour objet de déterminer les orienta-tions
stratégiques de la Politique Foncière et de consulter
les représentants des différents secteurs économiques
et sociaux sur les innovations institutionnelles proposées.
Cette phase s’achève au jour de la validation
de la présente Lettre de Politique Foncière.
60. 2 - Phase de
démarrage - La phase de démarrage,
d’une durée de deux ans, aura pour objet d’élaborer
une nouvelle loi et ses textes d’application. Elle permettra
de concevoir les statuts, de dé-terminer les budgets
et la mise en place des institutions chargées de la
mise en œuvre de la Politi-que Foncière. Elle sera également
mise à profit pour tester les innovations proposées
en gestion foncière décentralisée et en
modernisation des conservations. Cette phase de démarrage
permet-tra de formaliser les différentes méthodes
et approches, de sélectionner les équipements
les plus adaptés et de former les agents chargés
de la mise en œuvre de la Politique Foncière aux
niveaux régional et central.
61. 3 - Phase d’extension -
La phase d’extension
utilisera les méthodes et les outils mis au point au
cours de la phase de démarrage pour mettre en œuvre à l’échelle
nationale les axes stratégiques de la Politique Foncière,
en fonction des besoins et de la demande des collectivités
et des services fonciers déconcentrés.
Evaluation
du Programme National Foncier
62. Modes d’évaluation — Le Programme National
Foncier fera l’objet d’audits internes réguliers
et se-ra soumis à des évaluations externes, selon
les normes habituelles de l’administration et de ses
partenaires techniques et financiers.
63. Indicateurs — Des indicateurs de performance et
d’impact seront conçus au démarrage du
Pro-gramme National Foncier, afin de disposer d’éléments
statistiques de suivi et d’orientation de la Po-litique
Foncière.
Antananarivo, le 2 avril 2005
Antananarivo, le 31 janvier 2005